一、退耕还林还草意义深远

    1、陕北生态的历史演变
    陕北地处黄土高原、黄河中上游，在古代历史上，曾经是植被良好，青山沃土的繁荣富庶之地，至少有千余年山川一直是郁郁葱葱的。然而，后来由于历史上的数次战乱、频发的自然灾害、人为的乱砍滥伐和无序的开荒耕种等多种原因，使陕北地区的生态植被不断衰减，水土大量流失，土地沙化日趋严重。

    随着环境的变迁，陕北气候呈现干旱、半干旱的明显特征，降雨量显著减少，自然灾害频繁发生。据有关史料记载：陕北近代历史上发生旱灾131次，其中以1929年的大旱最为严重。1959～1961年连续3年大旱，1966～1973年出现了连续8年伏旱，1994～1998年也是连续干旱。由于当地农业生产沿袭"倒山种地、广种薄收、超载放牧"等传统方式，又加剧了水土流失。延安市1977年开荒4万km2，1978年开荒5.3万km2，1979年开荒2.67万km2，3年共计开荒12万km2，而这3年新修"四田"面积只有0.84万km2，开荒面积比新修面积大13.3倍。截止1995年底，陕北黄土高原沟壑区荒山、荒沙面积占到了全省土地总面积45%。据统计，八十年代初全市水土流失面积2.88万平方公里，占总面积的78.4％，每年流入黄河的泥沙达2.58亿吨，占陕西省入黄泥沙量的三分之一。是全国水土流失最严重的地区。

    退耕前，陕北人民进行了长期艰苦的水土流失治理工作，但因受传统的生产方式影响，生态环境破坏日趋严重。人们"年年栽树不见树，岁岁种草不见草"，当地群众形容这里"山是和尚头，沟里干丘丘，三年两头旱，十种九难收"，农民生活陷入"越穷越垦、越垦越穷"的恶性循环。从而，严重地影响了陕北经济的发展，1997年陕北两市生产总值126.23亿元，人均2493元；农民人均纯收入962.5h元，低于全国平均水平2090元。

    2、退耕还林还草政策的出台背景
    为了改变贫穷落后、生态环境脆弱的现状，1997年开始，延安市大胆推行"四荒地"产权制度改革试验，在延长农民耕地承包期、稳定承包关系的同时，出台了"划定责任山（沙）"、"荒山（沙）承包"、"四荒地使用权拍卖"等政策措施，有效调动了农户承包"四荒"、投入生态建设的积极性。到1998年底，全市共拍卖"四荒地"485.01万亩，初步治理322.78万亩。产权关系的明晰，使农民心里更踏实，也敢于投资了，全市有11万农户购买"四荒地"，先后投入5000多万元，比每年国家财政给延安革命老区各种补贴的总和还要多。延安市"四荒地"产权制度改革的成功经验，引起了党和国家领导人和全社会的高度重视和关注。

    1997年6月，时任国务院副总理的姜春云同志，深入延安、榆林有关县区，就治理水土流失、建设生态农业问题进行了调研。1997年8月5日，江泽民同志在《关于陕北地区治理水土流失，建设生态农业的调查报告》上作了重要批示，要求发扬艰苦创业精神，齐心协力地大抓植树造林，绿化荒漠，建设生态农业，从根本上改变陕北的脆弱生态环境。提出"经过一代一代人长期地、持续地奋斗，再造一个山川秀美的西北地区，应该是可以实现的"伟大构想。1998年特大洪灾之后，为从根本上改善我国生态环境急剧恶化的状况，国家启动了我国生态建设中涉及面最广、工序最复杂、群众参与度最高的退耕还林工程。1999年8月，朱镕基同志来延安考察后，明确提出"退耕还林、封山绿化、个体承包、以粮代赈"的生态建设政策措施。时隔四年后，朱镕基同志第三次到延安考察，当从飞机舷窗俯视延安大地一片绿色时，高兴地说："没想到延安的绿化会这么快，变化会这么大。"1999年以来，延安市13个县（区）全部纳入国家退耕还林还草试点县，退耕还林还草面积达到341.8万亩，分别占陕西全省的42％和全国的10％，随即，退耕还林还草工程在陕北黄土地全面实施。

    3、退耕还林还草工程的重大现实和深远意义
    退耕还林还草工程是党和国家领导人站在民族生存和发展的战略高度，面向新世纪生态环境建设发展方向,着眼于中国经济和社会可持续发展大局，为科学利用土地资源、增加林草植被、再造秀美山川、维护国家生态安全，实现人与自然和谐共进做出的重大战略决策，对改善国家生态环境、改进农村生产方式、帮助农民脱贫致富、优化农村产业结构、促进农村经济发展具有十分重大现实和深远意义。真可谓"功在当代、利在千秋"。延安、榆林作为率先实施退耕还林的地区，坚定不移地推进以耕退还林草为重点的生态建设，坚持循环利用生态资源，走可持续发展的路子。经过10年的退耕还林、封山禁牧和封山育林，有效改善了生态环境，促进了农业结构的调整，增加了农民收入。在这一过程中，农民也开始了传统观念、耕作制度和生活方式的自觉转变，这无疑是一次具有深远意义的生产方式革命。陕北的退耕还林还草和治沙工程经验，也为全国生态建设做出了历史性的贡献。

二、退耕还林还草取得显著成效

     1、生态环境明显改善。
    生态恶化，曾让陕北人吃尽了苦头，祖祖辈辈居住在这块土地上的人们的宿愿，就是让山变绿，水变清，人变富。随着退耕还林还草工程的实施，使黄土高坡披上了绿装，老百姓"钱袋子"也鼓了起来。截至2005年底，陕北两市完成退耕地还林657.08万亩、宜林荒山荒地造林784.6万亩，封山育林14.2万亩。"十五"期间，榆林市固定长城沿线风沙区流沙600万亩。退耕以来，延安市累计完成退耕还林845.06万亩，水土流失综合治理程度由1998年的20.7％提高到2004年的44.3％。吴起是全国150多个退耕还林县(市)中退得最早、还得最快、面积最大的县。1998年，该县率先启动了大面积退耕还林还草工程，一次性退耕155.5万亩，全县只留下30万亩口粮田。目前，已累计完成退耕还林面积231.79万亩，经国家确认退耕还林合格兑现面积169.87万亩，共完成水土流失综合治理面积1200余平方公里，林草覆盖率由1997年的19.2%提高到现在的62.9%；土壤年侵蚀模数由每平方公里的1.53万吨下降到0.54万吨，重点流域治理区基本上实现了泥土不下山、洪水不出沟的目标。 退耕还林工程的实施使陕北生态环境显著改善，一个山川秀美、繁荣富裕的新陕北呈现出一派生机勃勃的喜人景象。

    2、产业结构优化提升。
    退耕还林还草工程的实施，使大量的农村劳动力从广种薄收、隔山种地的传统经营模式中解脱出来，剩余劳动力大量向二、三产业转移，农业经济增长方式发生转变，产业结构不断优化升级。各地因地制宜，积极探索农民欢迎的退耕还林经营管理模式，培育和发展区域比较优势和市场前景看好的主导产业，加快设施农业建设，推广舍饲养殖业，确保增加农民收入。国家统计局调查表明陕北退耕农户收入增速高于非退耕农户。志丹是陕北水土流失最为严重的县份之一，退耕前水土流失面积3346平方公里。国家下达的96.83万亩退耕任务完成后，有效控制了生态环境恶化的进一步恶化，奠定了产业结构调整的基础。他们注重发展特色和优势产业，棚栽业、林果业、草畜业、劳务输出业和小杂粮基地建设异军突起，培育和壮大了一批产业化龙头企业。吴起县在主导产业开发上，狠抓基地建设、扶持龙头企业、培育服务体系、发展林果产业。全县形成了家家舍饲羊、户户种牧草、人人有林果的农村经济结构发展新格局。截止2005年底，全县羊子饲养量达40.6万只，累计种植人工牧草127万亩，栽植山桃125万亩，营造沙棘188万亩。圆方集团公司是县委县政府重点扶持的龙头企业，公司实行保护价收购舍饲羊子，提高了农民的组织化程度。退耕还林加快了农业产业结构调整步伐，提高了农业综合生产能力，使自然生态环境得到有效改善，极大地减轻了经济发展对资源和生态环境的压力，以循环经济为核心的资源节约型经济初具雏型。

    3、县域经济加快发展。
    退耕还林还草不仅改善了陕北的生态环境，而且培育和发展了一批以生态资源为原料的新兴产业，加速了农村剩余劳动力向二、三产业的转移，退耕县（区）普遍注重发挥区域比较优势，培育特色产业，发展产业化经营，促进了县域经济的快速发展。陕西省2005年县域经济社会发展考核中，十佳县陕北入围6个，比上年增加2个，志丹县由第10位前移至第7位。多年来，志丹大力实施"基础奠基、石油带动、产业带动、城镇带动、开放带动、科教支撑"战略，以草畜业为主导的产业开发势头强劲，全县完成人工种草20.3万亩，新增羔羊5.8万只，新增牛5100头，实现牧业产值7802万元，农民人均达到860元；新增大棚蔬菜683棚，新发展沼气户1064户；以退耕还林为重点的山川秀美建设稳步推进，全县完成造林14.25万亩，新修基本农田4.3万亩，完成水土流失治理113平方公里。从而实现了"全县农民人均纯收入2200元、原油产销100万吨、财政收入14亿元、固定资产投资13亿元"四大历史性突破。跨入全省经济社会综合发展十佳县（区）、西部百强县、全国经济增长速度最快百县市行列。

    为确保退耕还林成果，吴起自2003年开始大力实施"生态立县、产业兴县"的发展战略，按照"壮大草畜业，提升林果业，推进加工业"的思路，全力建设优质肉用羊、优质人工牧草、沙棘杏果3个"百万基地"。目前，吴起羊饲养量已经达到40.6万只，存栏23.3万只。营造沙棘188万亩，成林125万亩，栽植山杏等经济林果100万亩，种植柠条56万亩。

    2005年，延安市宝塔区实现了陕西省县域生产总值过百亿的零突破，完成生产总值123.9亿元，实现财政收入7.66亿元，在陕西省县域经济社会发展十佳县考核中名列第二。吴起县委、县政府有计划地把发展石油工业积累下的资金用于反哺农业，先后投入2亿多元用于草畜产业开发，鼓励农民养羊种草、发展二三产业，农、林、牧3业用地比例由1997年的60：34：6调整为目前的9：66：25。2005年，财政总收入达到11.2亿元，其中地方财政收入7.34 亿元，在陕西省县域经济社会发展十佳县考核中由16位晋升到第5位。

　　4、农民收入稳定增长。
    退耕还林还草工程的实施，直接带动了陕北农民收入连续稳步增长。2005年，延安市生产总值达370亿元，人均17670元，提前５年实现了小康社会建设"三步走"战略规划的第二步目标；财政总收入达到107亿元，其中地方财政收入45亿元，人均财力居陕西全省第一。退耕以来，延安共完成水土流失治理面积8995平方公里，超过了40年治理保存面积的总和，退耕还林面积845万亩，全市有28万户、120万人从中直接受益。2005年，延安农民人均纯收入达到2195元，创历史新高，连续三年超过陕西省平均水平。志丹县委、县政府将草畜产业确立为主导产业，大力进行农业综合生产能力建设，农村经济稳步发展。截止2005年底，全县人工种草保有面积96.3万亩，成草面积80万亩；新增羔羊２８．８万只、肉牛４．６万头，实现牧业产值7802万元，农民人均达到860元；全县林草覆盖率达到68.8％，水土流失率比2000年降低4.75个百分点；农民人均纯收入达到了2270元，比上年增长9.6％。吴起在退耕还林工程的带动下，农村经济快速发展，农民收入稳步增加。截止2005年底，农业总产值达到4.1亿元，较退耕前增长了1.8倍，农民靠主导产业人均收益1054元，人均纯收入除以粮代赈人均补助的1520.92元外，达到了2086元，较1997年净增1199元。

    5、生态意识普遍增强。
    省委、省政府高度重视陕北退耕还林还草工作，并以此为契机，把实施退耕还林还草工程作为全省生态建设的重点来抓,先后出台了《陕西省山川秀美工程规划》、《陕西省退耕还林工程规划(草案)》和《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》等一系列政策措施，从而引起了各级党委和政府的高度重视，促进了广大基层干部和群众生态意识的提高和思想观念的转变，得到社会各方的大力支持和退耕区农民的拥护。人们普遍认为，退耕还林还草是中央对西部大开发作出的重大战略举措，陕北两市从上到下按照县国家要求和部署，认真规划、设计和作业，广大退耕区干部群众热切投身于山头地块、沟沟峁峁，积极参与退耕还林、封山育林和荒山造林的生态工程建设。经过七年的不懈努力，带来了生态环境的显著变化，有效改善了区域生产、生活和生存条件，不仅绿了黄土地的山水，也富了当地的农民，同时也使人们越来越深刻地认识到遏制生态环境恶化、维护生态安全的重要性，切身体会到了加强生态环境建设带来的丰厚的社会效益和经济效益，"要致富，多栽树"的生态意识明显增强。

三、退耕还林还草的基本经验

   1、创出了"四荒地"产权改革的成功做法
    陕北的退耕还林草工程始于1992年的"四荒地"产权制度改革，是延安市第一次把市场机制引入"四荒地"承包经营的一大创举。在"四荒地"产权改革中，延安市坚持谁购买、谁治理、谁受益的原则，很好地解决了土地经营过程中长期存在的使用权与所有权的矛盾，极大地调动了农民群众参与改革的积极性。

    为了搞好"四荒地"产权改革，延安市委、市政府组织有关部门做了大量的调查研究工作，在摸清全市"四荒地"家底基础上，出台了《关于推进农村产权制度改革的意见》、《延安市农村集体"四荒地"使用权出让、转让实施办法》、《延安市国有"四荒"林地使用权出让、转让实施办法》、《延安市农村地籍档案管理办法》等一系列规范性文件规定，为"四荒地"产权改革的有序实施创造了非常有利的条件。全市各县、区建立了60多个土地管理交易所，在土地管理局领导下，具体负责"四荒地"信息咨询、使用权交易、合同仲裁、土地市场管理等工作，确保了土地依法有序流转。

    在具体做法上，一是明确拍卖范围，即：集体所有的荒山、荒坡、荒沟、荒滩及其地上附着物，不包括地下矿产。二是把土地使用期的经营、受益、支配权长期稳定地交给购荒主体，使农民群众真正获得长久占有土地的稳定感和权属感。三是面向社会公开拍卖，也就是说本村农民可以买，外地人也可以买。四是允许不同经济主体购买"四荒地"使用权。五是将"四荒地"使用期延长到50至70年，最长不超过100年。六是"四荒地"治理引入竞争机制，民主定标，公开竞标，公平购买，不搞人为的划分和勉强照顾。七是拍卖方式灵活多样，既有公开竞争拍卖、招标拍卖，也有协议出让；既有先统一治理后拍卖，也有先拍卖后再治理；既有独户购买，也有几户合伙购买等。

    实践证明，延安市"四荒地"使用权改革是成功的，产生了良好的经济效益和社会效益。一是强化了农民的主体意识和权属观念，调动了农民群众开发治理"四荒地"的积极性，加快了"四荒地"治理速度。据初步统计，全市拍卖"四荒地"后群众投资达1.7亿元，投资最多的农户达20多万元。在治理过程中，多数地方群众投资意图明确、规划布局周密、治理措施得力，能从长远规划，因地制宜，实行打坝、整地、植树、养殖一齐上，山水田林路电综合治理，使治理效果明显提高。二是优化了资源配置，改变了传统的农业开发格局。在拍卖"四荒地"中，购买最多的一户多达4000亩，而最少的户有几亩，80%的农户购买了"四荒地"。这一结果改变了过去资源平均分配、小而全的经营模式，较好地解决了有山无人治、包而无力治和有力无山治的问题，实现了资源的合理配置，出现了连片治理、规模开发，向区域化、产业化方向发展的趋势。同时，还出现农户之间，农户与机关、企业、职工等多种经济主体之间股份合作经营等形式。三是扩大了山区与外部的联系，增强了山区开发的力度。由于实行了公开对外拍卖"四荒地"的政策，使以往无人涉足的荒山荒坡产生了无穷魅力，吸引了一大批有技术、懂经营、通信息的外地人到农村参与"四荒地"治理开发。延安市腾格尔发展总公司1993年在子长县买了4000亩荒山、40亩坝地，从事仁用杏、密植桑和中药材开发。另有西安一家公司，一次购买了"四荒地"3200亩，投资达100万元，修了公路，架通了电，引进美国油葵、玫瑰等特种经济作物，对当地群众转变观念和拓宽产业门类产生了很大影响。四是加快了农村产业开发步伐，开辟了山区农民脱贫致富的途径。1994年冬季以来，志丹县共拍卖25度以上退耕地12万亩，栽植仁用杏，县上将此作为农村脱贫致富的骨干产业来抓。农村各种产业的迅速发育，促进了农村经济发展。2001年，全市农业总产值达到36.14亿元，比1992年增长1.8倍；农村社会总产值56.89亿元，比1992年增长2.3倍；乡镇企业总产值29.52亿元，比1992年增长3.9倍；农民人均纯收入达到1483元，比1992年增长2.36倍。

    2、探索出了落实退耕政策的好办法
    退耕还林还草，再造一个山川秀美的西北地区，是西部大开发一项重要而艰巨的任务。省委、省政府按照中央提出的"退耕还林、封山绿化、个体承包、以粮代赈"的十六字政策措施，切实转变发展思路，坚持把生态建设作为西部开发的根本和切入点来抓，把退耕还林还草、建设秀美山川确定为全省相当长一个时期的重大任务，成立了以省长为组长的山川秀美工作领导小组，出台了《陕西省实施山川秀美工程规划纲要》，将全省划分为长城沿线风沙区、陕北黄土高原丘陵沟壑区、渭北黄土高原沟壑区、关中平原区和秦巴山区等五个生态环境建设区，分别提出了山川秀美工程的主攻方向和建设重点，决定从1999年起，用12年时间，退耕还林，封山绿化，使全省林草覆盖率有较大增加，水土流失得到基本控制，生态环境有明显改善，初步形成适应西部大开发和可持续发展的良性生态系统。

    陕北两市在退耕还林还草实施过程中，始终把遵循生态环境建设客观规律放在首位，把动员群众与教育群众有机结合，农民群众的积极性和参与热情非常高涨。在此基础上，省市县各级狠抓"封、改、退、还、建"五个关键环节和"四个结合"，确保了退耕还林还草工程积极稳妥地向前推进。

    一是"封"。就是封山禁牧，防止人为破坏，依靠自然修复能力恢复植被。吴起县的做法为全省创出了一条成功的路子。他们在总结历史经验教训的基础上，从1998年5月起，对全县155万亩退耕地和200多万亩"四荒地"全面封禁，经过短短3年多时间的自然恢复，荒山秃岭已经显现出绿色生机，林草覆盖率由1997年的13.2%提高到目前的18.7%。

    二是"改"。就是改良品种，改变饲养方式。改良品种，群众容易接受，但改变饲养方式，群众还是有许多抵触情绪。 吴起、志丹等县从引进改良牲畜品种、改变传统放牧为舍饲圈养两方面入手，比较好地解决了生态建设初期林、牧之间的矛盾。吴起县累计淘汰土种山羊238万只，引进的繁殖快、易舍饲、好管理、高效益的小尾寒羊已发展到9万多只，全县养羊户占农户数比例由过去的18%普及到53%，养羊年产值由放牧时的3000万元增加到5000万元。目前，凡是实行封禁的地方，传统放牧的土种羊子，大都被易于舍饲圈养的小尾寒羊、新种白绒山羊、布尔羊等置换，虽然一些地方以羊子为主的牲畜总量有所减少，但效益还有所增加。

     三是"退"。就是将25度以上的低产坡耕地坚决退下来。在退耕过程中，他们坚持因地制宜、分步实施、"退""封"结合的原则，实行25度以上的坡耕地先退、人均基本农田达标的地方先退、主导产业形成规模效益的地方先退的办法，取得了比较明显的效果。

    四是"还"。就是将退耕地和荒山荒地还林还草。为了保证"还得上"并"稳得住"，他们坚持生态效益第一、兼顾经济效益的原则，在大部分地方以草起步，草、灌、乔合理布局，有效保证了还林还草的质量。在地多人少的地方，还实行"退一还二"、"退一还三"政策，即每退耕还林还草一亩地，要完成二亩或三亩荒山造林种草面积，以工程措施加快绿化速度。

    五是"建"。就是建设高标准基本农田。在实施退耕还林中，他们根据不同区域，确定了基本农田建设标准。在地广人稀、立地条件较差、基本农田尚未达标的地方，允许在坡耕地按1：2的比例预留基本农田建设用地。志丹县顺宁镇是白于山区的一个贫困镇，他们把大面积封山育林和小流域治理结合起来，封山育林13.6万亩，种草11.85万亩，引进素川牛520头，耕地由14.6万亩退减到4万亩，高效农业由1.6万亩增加到3.6万亩，今年入均产粮625公斤，较去年增产16%，实现了减地不减产，不减收，为进一步退耕还林还草奠定了坚实基础。

    六是坚持"四个结合"。即：把大面积封禁与小流域治理结合起来；把退耕还林与调整产业结构结合起来；把发扬艰苦奋斗精神与依靠科技进步结合起来，依托农业高新技术示范区，在引进选育优良适生的林草育种、防治各种疾病、治理水土流失等方面，加强科技攻关和创新，建立退耕还林的科技支撑体系，保证生态环境建设在符合自然规律的轨道上运行，实现生态、经济、社会效益的统一；把政府的行政推动与利益机制的调动结合起来，大力推行承包、租赁、股份合作、拍卖等办法，明晰和延长土地使用权，实行谁承包、谁治理、谁受益、谁管护的政策，允许继承、转让，调动全社会力量参与生态建设。同时，认真落实国家钱粮兑现政策，使广大退耕农户的利益得到补偿，收入不减甚至还有增加，退耕还林的积极性空前高涨。

    3、形成了生态产业发展的新思路
    退耕还林还草工程不仅改善了生态环境，而且促进了畜草和林果等产业的迅速兴起，为生态产业发展创造了条件。如何使生态产业成为地方财政、农民收入和巩固退耕还林成果的新兴产业，成为退耕区党委、政府和人民群众共同关心和关注的问题。

    退耕区做了大量的探索实践，形成了各具特色的产业种类，已经和正在成长为当地经济社会发展和人民群众生活的重要支撑。畜草业是陕北地区退耕还林后形成的一个发展潜力非常大的新产业，紫花苜蓿、沙棘、沙打旺等种植面积大，产量高，既有很好的绿化、改善生态环境和水土保持功效，又为发展养殖业提供了丰富的绿色原料，沙棘还有非常高的药用价值。位于吴起县的延安圆方集团公司，是一个集荞麦系列保健醋研发与加工、沙棘、草业、畜产品加工业等为一体的龙头企业，该企业拥有固定资产8000万元，是延安地区比较大的生态产品研发与加工企业，荞麦系列保健醋、沙棘茶系列、饲草等远销宁夏、内蒙及广东、上海等十多个省市区，牛羊等经加工后直销香港等地市场，公司发展前景良好。

    林果业是陕北地区退耕后兴起的又一重要产业，苹果、红枣、仁用杏等已经形成种植规模，洛川苹果、延川红枣等品牌已为国内外消费者所认可，市场占有率逐年提高。林果业的迅速兴起，使退耕后因耕地面积减少的农户家庭收入有了新的保障，鼓舞了他们退耕还林、发展新产业的积极性，同时为加工业提供了比较丰富的原材料，使农产品加工业在陕北大地很快成长，现已建成苹果汁加工、红枣加工和仁用杏加工等多家加工企业，吸纳了大量农村剩余劳动力，既较好地解决了退耕农户的就业问题，提高了他们的收入水平，而且随着加工企业税收的增加，地方财力也得到了很大提升，反过来又为高效农业、现代农业发展提供了强有力的支持。

    退耕还林后，大量的农村劳动力从广种薄收、隔山种地的传统农业生产方式中解脱了出来，集中精力经营高效农业、特色农业和精品农业，二、三产业也有了较快发展，大量的农村劳动力向城镇转移，这是延安市产业发展中出现的一个新景象。近几年来，宝塔区抓住退耕还林工程建设的有利时机，大力兴办二、三产业，推进了城镇化建设，近七年来，有4万多人进入城镇务工经商。志丹县抓产业开发不动摇，把发展后续产业放到退耕还林同等重要的位置，大力发展有市场前景的特色经济、优势产业，棚栽业、草畜业、劳务输出、小杂粮加工业已形成气候，成为退耕农民增收的支撑产业。同时，他们按照"民营、民建、民管"的原则，培育和壮大一批产业化经营的龙头企业，组建各类流通中介组织和专业合作组织，提高农产品生产、加工和运销等环节的组织化水平，真正使农村主导产业成为退耕后农民增收的主渠道。

    4、走出了县域经济发展的新路子
    实施退耕还林还政策后，群众的粮食和各类经济作物种植面积大幅度减少，在国家退耕还林补助款兑现后，群众的吃饭问题基本得到解决，但如何在有限的土地资源上，提高种养业效益，进而提高农民的收入水平，为此，省委、省政府出台了《关于加快县域经济发展的决定》。陕北地区各级党委、政府认真贯彻落实省委决定精神，主要领导亲自参加调查研究，在弄清县（区）情的基础上，结合区域经济发展、资源、劳动力等因素，制定了区域经济社会发展规划，一些有区域特色、见效快、市场前景好的项目迅速发展起来，尽快扭转了农民收入下滑局面。随着经济结构调整的深入推进，退耕区农户收入逐年回升，一些结构调整实施早的县、区，新的产业已经初步形成，农民收入已经超过了退耕前的水平。

    宝塔区积极引导农民群众正确处理局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益、封山禁牧与发展草畜业的关系，按照"做强林果业，壮大草畜业，提高棚栽业"的思路，逐步压缩羊子数量，大力发展新的主导产业，初步形成了山上苹果、川道瓜菜、拐沟养畜的产业发展格局，很好地解决了林牧矛盾。苹果是宝塔区结构调整后发展最快的产业之一，由于发展思路符合区情民意，群众参与热情高，这一产业在断断的两年时间就形成气候，"宝塔"苹果这一品牌已成国家名品，远销十多个省市。全区苹果种植面积已达30多万亩，其中挂果面积14万亩，实现总产10.3万吨，收入1.6亿元；草畜业实现了过去以养羊为模式向以牛为主、多元发展的格局转变，羊子数量由退耕前的19.6万只下降到目前的7862只，但草畜业产值却有了较大幅度的增长，牛、猪、鸡存栏分别达到4.2万头、9.2万头、80.5万只，实现产值1.1亿元；棚栽业实施大棚菜、弓棚菜、露地菜"三菜并举"措施，已建成日光温室大棚10115座，大中小弓棚3.5万多个，瓜菜种植面积达到3万亩，产量6.5万吨，产值7700万元。2005年，三大产业收入占到农民人均纯收入的56%，较退耕前提高了l6个百分点。

    志丹、吴起两县，依托石油资源丰富，县级财政稳定增长的优势，根据县情，大力发展草产业、棚栽业、养殖业和小杂粮加工业等产业，并分别出台了一系列鼓励措施，新兴产业优势已经显现。志丹县积极改良草畜品种，扩大紫花苜蓿、沙打旺，高密度玉米等优良饲草种植面积，提高产量，发展白绒山羊、秦川牛等优良育种，强化饲喂、防疫技术手段，全力保证舍饲，县财政列支对养殖户采取扶助的办法，养牛5-49头，每头奖励1000元，50-99头，每头奖励1200元： l00头以上，每头奖励1500元。养羊50-299只，每只奖励50元，300-499只，每只奖80元，500只以上奖100元。目前已兑付奖金1073.07万元，大大地提高了舍饲养殖户的积极性。

四、陕北退耕还林还草面临的困难和问题

    陕北实施退耕还林还草政策的成功实践，有力促进了当地经济、社会的发展和进步。但是，延安、榆林退耕地区在生态建设中，也面临一些亟待解决的突出问题和现实困难，应高度关注、切实重视，这里既有政策方面的，也有经营方面的，还有体制、机制和制度方面的，主要是：

     1、退耕还林的投入不足。
    建设、治理和保护生态的投入，不论发达国家、欠发达国家，还是贫困国家，国家是投入主体，民间是投入辅体，我国也是按照这一思路来建设生态、治理生态和保护生态的。建国以来，从大江大河治理、三北防护林建设到西部地区退耕还林草工程，国家拿出了巨额投资恢复和保护生态。自1999年实施退耕还林政策以来，国家累计向陕西投入了61亿多元，其中：陕北占到70％。这一政策的实施，使全省特别是陕北的生态环境发生了巨大变化，收到了生态、经济、社会效益多赢的效果。但是，陕北退耕还林成果的巩固和发展，遇到了政策能否持续支持的紧迫问题。国家退耕还林补助政策8年到期后，陕北退耕地区生态林草尚未形成自我恢复和繁育能力之前，如果国家停止退耕还林补助、地方又拿不出来钱、农户无力投入的问题得不到解决，已经形成的林草很难得到有效保护和抚育。尤其是，陕北的退耕地区大多地处生态环境脆弱、生存条件恶劣、经济发展滞后的地区。在退耕还林中，农户几乎投入了全部劳动和时间，栽植一亩林，投工至少30个，地形地貌复杂、偏远的地方，五、六十个工也干不下来，国家补助仅够种苗费。志丹、绥德等县市业务部门，提供的退耕还林还草定点观察结果也印证了以上情况。退耕林要形成自我恢复繁育能力，在陕北干旱少雨的气候条件下，栽植的乔灌混交林或乔灌分植的林木，一般郁闭成林需要12到15年。虽然退耕还林以来，经过延安、榆林市各县区的共同努力，陕北2亩基本农田建设目标已经实现，但是，还不能稳定解决农民群众的吃饭问题。因此，退耕还林补助8年时间偏短，是生态植被成果难以巩固的主要原因。

     2、退耕还林指标下达不科学。
    按照国家制定的生态建设目标，1999年，国务院启动了以陕北为重点的退耕还林工程，当年，仅有5个省参与实施，下达延安市退耕任务480万亩，占全国总任务的19％。后来，随着退耕还林范围的逐年扩大，到2005年，全国有25个省区和新疆建设兵团纳入退耕还林范围，2006年，下达陕北退耕任务已经降到不足3个百分点，基本上是平衡照顾下达任务。按照生态优先原则，退耕还林的重点应安排在生态最脆弱、生存条件最恶劣、经济发展落后的地区，集中进行治理。作为退耕还林起步早、面积大、工作实、效果好的陕西省，水土流失又特别严重，本应多安排退耕还林任务，但是，却逐年下降；况且，国家安排陕北的退耕任务仅占本省实际退耕还林规划任务的33％；目前，尚有已退耕还林面积53．46万亩未给补助，这与陕北生态建设和地方经济可持续发展要求还有很大差距。特别是，近年来国家下达退耕还林任务时间太晚，不利于退耕县区、乡镇抓住最有利的季节造林，直接影响到工程实施和造林质量，国家应尽早下达每年任务指标，来年退耕指标当年10月下达较为适宜。

　　3、林分结构不合理。
    林分结构和林种结构，是衡量林木生态调节功能和产出效率高低的重要技术指标。国家出台退耕还林政策的当初，仅从原则上规定了林种比例，生态林必须达到80％，经济林不超过20％，至于乔、灌、草的结构，并没有一个明确要求。按退耕政策补助标准，各地造林时都选购了最便宜的树苗、草种，对成林后的林分、林种结构，没有从生态和经济的最佳效益方面作优选设计，以至于还林后出现了不适地、不适树，品种单一，毁灭性病虫害发生机率增大的问题。既影响了退耕还林质量，又不利于提高农民的远期收益。在退耕还林实践中，延安、榆林不少县区，按照生态规律，因地制宜，通过大胆摸索，总结出了不少适合当地造林的好模式、好办法。普遍的做法是，山下以乔木为主，实行多品种干鲜果混交；山腰以灌木为主，实行多品种灌乔混交；山顶以草为主，实行多品种草灌混交。这一做法，弥补了现有造林结构的先天不足，完善了退耕生态林与经济林的结构配置，值得在今后退耕还林工程中借鉴和推广。由于陕北县区的立地条件、气候差异较大，各县区退耕时，很难落实国家规定的生态林与经济林的2：8比例，实际所造林草不适地、不适树的问题就在所难免，这是现有人造生态林难以发挥最佳生态效益和经济效益的突出问题。从造林技术发展的长远考虑，宜于把造林的林分、林种结构比例决策权交给各地，使退耕还林县区在设计造林模式、林分结构时更加符合实际，有利于增强成林后的生态功能，提高林草的生态效益。

    4、林权改革缓慢。
    退耕政策的核心是产权，林木产权不明晰，将严重影响政策效能的发挥。如果退耕政策不能使退耕地区广大农户受益，就会失去群众的积极响应和支持。退耕还林工程实施以来，各地认真制定工作方案，精心组织实施，保证了退耕还林的稳步推进，这无疑是正确的。但对成林的产权完善工作没有及时跟上，出现了退耕还林的产权大原则清楚，具体问题模糊的情况，虽然陕北退耕的各县区大都发了林权证，面积大小、四址位置、补助年限都有标注，可是关乎农户切身利益方面，诸如使用权、收益权、处置权却没有明确规定；荒山造林的产权属于国家、还是集体、或归农户更不清楚。这将给退耕还林后的生态恢复和建设带来极大的困难，从根本上动摇群众造林信心，挫伤已有的积极性，导致毁林开荒现象的重演，甚至于毁掉已有的造林成果。全省累计查处的1120起退耕还林案件，70％属于林权纠纷，陕北也不例外，这不能不引起我们的高度重视。因此，抓住林权改革这个牛鼻子，总结推广成功经验，是确保退耕还林工作顺利进行的根本所在。

    5、退耕林的经营管理问题突出。
    林木资源，是全球生态链中最大的、不可替代的重要资源，它保障和平衡人类的生存和发展。建设生态环境优美型国家，是国家制定的优先发展目标之一。建国以来，国家实施了全民植树造林活动，旨在增加我国生态资源总量，促进经济、社会有好又快地发展。过去，在生态建设的过程中，只能种树、不能采伐，生态的建设、开发和利用处于对立状况，良性循环的生态链无法形成。因此，经营生态成为全社会关注的重大问题。1999年，国家出台退耕还林政策时，也没有涉及到退耕还林后的开发、利用和经营问题，现在，已经摆在了退耕地区人们的面前。当前，重要的是，退耕后已成林的生态林，需要探索一套从栽植、抚育、开发、利用到发展产业的有效利益机制。事实上退耕后造的生态林，主要是发挥生态效益，眼下群众基本上没有经济收入，按现有退耕还林还草补助政策兑现期满后，如果没有其它政策扶持，群众的生产生活将会出现严重困难，迫切需要国家应及时建立生态林的效益补偿机制。从长远考虑，在目前退耕林缺失经营主体、尚无完善的经营体制情况下，应进一步明晰退耕林经营权，抓紧建立政府扶持、农户经营、市场运作的管理体制。林木管理一直是政府和农户最为关注的难点问题，多年来，造林不见林的深刻教训启示我们，栽上树、种上草不等于退耕还林全面成功，俗话说三分栽、七分管，退耕还林的所有县区普遍认为，建立健全退耕还林、幼林抚育、封山育林的一整套有效的监测、管理制度，并切实执行，是巩固造林成果的根本保证。

    6、退耕还林草的制度建设滞后。
    建国以来，大规模的植树造林种植的林草资源，都属于全民所有，由国家统一管理，也形成了一整套管理制度，这其中不乏一些好办法、好措施，也值得在今后的造林中借鉴和推广。这次退耕还林政策的实施，虽然成效显著，但从管理层面去考察，制度建设还未纳入整个退耕还林工程的全过程，这将不可避免的影响到未来退耕还林的成果巩固和发展。从陕北生态建设的长远来考虑，从退耕、造林到成林后的管理与经营各环节考究，制订切合各退耕县区实际的退耕林的栽植、抚育、管理、经营、监测及投入产出考核等一系列制度，确保能退下来、栽得活、管得住、经营好。从而加快建立以科学规范的制度保证退耕还林工程的顺利推进。

五、退耕还林草的长远思路、工作重点和政策保障

    "十一五"期间，是构建社会主义和谐社会、全面推进社会主义新农村建设的重要时期，同时也是陕北生态环境建设的关键时期。充分运用多年退耕还林草的经验，巩固和扩大退耕成果，正视目前存在的现实问题，坚持不懈地做好退耕还林工作，实现人与自然的和谐，走生态文明发展之路，达到山绿、水清、人富的长远目标，是我们必须认真解决好的一个重大课题。

    1、稳步推进陕北退耕还林还草的长远思路
    按照中、省关于稳步推进退耕还林的要求，进一步做好陕北退耕还林还草工作，应建立长远的思路：坚持"多予少取放活"的方针，以生态建设为主线，稳定解决退耕农户吃饭、烧柴和长远生计，促进农民增收，实现生态效益、经济效益和社会效益的共赢；要树立经营生态理念，培植后续产业，完善配套政策，创新经营机制和制度，消除林业发展的体制、机制性障碍，推动陕北农村和谐稳定；坚持保护与利用并重、生态与产业的统一，立足生态办产业，发展产业保生态，着力提高造林质量，强化后期管理，拓展发展空间，美化农村家居环境、自然环境、建立比较完备的林业生态体系；兼顾国家、集体、个人三者利益，增强生态意识，倡导生态文化和生态文明，满足社会的生态公益性和精神文化性需求，实现又好又快发展。

    2、稳步推进陕北退耕还林草应坚持的原则
    陕北在实现生态良好、人与自然和谐中肩负着十分艰巨而重大的历史使命，发扬延安精神、树立长期奋斗的思想，是巩固和扩大退耕成果的重要精神力量。要把这一利国利民、造福子孙后代的事情办好，今后必须坚持和把握好以下原则：

    生态优先。实施退耕还林草的根本目的是实现人与自然和谐的环境友好型社会，生态工程的建设不能偏离这个方向。实践证明，陕北地区，如果不优先解决"被子"问题，植被稀少，水土流失严重，生态环境恶化，群众的生产生活条件就不可能从根本上得到改善，农业经济就无法摆脱自然灾害的严重困扰，一些受环境制约的产业就难以发展，经济落后的现状就难以根本改观，引进资金、技术、人才的难度就会增大。必须紧紧抓住生态建设这个根本，正确处理生态建设与经济发展的关系，妥善解决好国家要"被子"，农民要"票子"的矛盾。认真总结以往成功经验，稳定地解决好农民吃饭、烧柴和长远生活大计，采取政策引导和农民自愿相结合，激发农民给黄土大地盖"被子"的动力，让农民真正从生态建设中获得实实在在的利益，促进区域经济的快速发展。

    因地制宜。尊重自然规律和市场经济规律，以科技为先导，是建设退还林生态工程的重要原则。根据各地不同气候水文条件和土地类型，由农民自主决策选择退耕还林还草的途径，自己确定该种什么不该种什么，该种多少，不要人为硬性规定。切实做到科学规划，乔灌草结合，农林牧结合。凡是水土流失严重和粮食产量低而不稳的坡耕地和沙化耕地，要在充分尊重农民意愿的基础上，尽快扩大退耕还林规模，能退多少就退多少。按照榆林、延安两地不同县域自然特点，在长城沿线风沙区，应重点发展以耐旱灌木为主的饲料林，尽快恢复原生植被。黄土高塬丘陵沟壑区，在确保植被完整，减少水土流失的前提下，采取林果间作、林药间作、林草间作、灌草间作等多种种植模式，实现生态效益与经济效益的有机结合。

    经营生态。退耕还林还草既是一个生态建设工程，又是一个支撑农民致富增收，建设新农村的长效产业，应牢固树立起经营生态新理念。在陕北除少部分适宜种植粮食作物的耕地外，绝大部分是不适宜耕作种粮的荒山、荒沙宜林地。发展林草业有着潜在的优势。要把潜在的优势转化为生态优势，进而发展成经济优势，这其中离不开对生态产业的有效经营。坚持生态产业化，产业生态化的辩证统一，充发发挥林草资源的环境价值和经济价值，实行动态管理，科学利用，既要吸取以往教训，不乱砍滥伐林木，人为破坏生态植被，又要放活政策，依法经营，使植树者的投入获得应有的回报，调动广大农民发展林业生产的积极性。尤其是要依法放活人工大面积种植的成材林的间伐限制，增加新的资源，提高经济效益。应大力调整林分结构，积极发展经济林和林地产业，扩大木本粮油、干果、水果、药材、工业原料等林产品，形成各具特色的产业带，将生态林草经营成农民看得见、摸得着、得实惠、能致富的产业。

    3、稳步推进陕北退耕还林还草工作的重点
    陕北90%以上国土面积是宜林宜草的荒山荒坡和荒沙地，从根本上遏制水土流失和沙漠化侵害，努力改善生存发展环境，不仅事关新农村建设的成败，而且关系全省经济社会发展大局。以科学发展观为指导，加快退耕还林还草，是生态建设的关键，工作上应切实抓好几个重点环节：

    规划先行。近几年来，陕北在退耕还林还草工程中，一些地方还没有处理好退耕还林与调整经济结构的关系，国家投入效益不高，后续产业发展缓慢，农民收入增长不稳定，难以实现可持续发展，其中一条重要原因就是缺少切实可行的先期规划。近几年的实践证明，凡是有一个切合实际的规划，而且认真落实规划的乡村，生态建设的成效都明显，经济发展也比较快。相反，生态建设进程就比较慢，经济发展也相对缓慢。因此，实行统一规划，把立足点放在加快生态产业发展，培育后续产业，高农业综合生产能力，增加农民收入上来。目前长城沿线风沙区已实现了人进沙退的历史性转变，但总体上还处于人沙相持阶段，加强科学规划尤为重要。

    建设基本农田不动摇。退耕还林还草工程的实施，会把劳动投入大、生产成本高、单位产出效益低的耕地退出来，耕地面积必然减少。在这种情况下，既要保证农民的吃饭问题，又要保证农民的花钱问题，必须寻找一个与农民生活来源和经济增长替代的办法，从根本上解决农民的永久性生存问题。目前要把提高现有耕地产出率，增强农民综合生产能力作为重中之重，确保农民有地种，能增收。要按照省委、省政府提出的"稳粮、优果、兴牧"的发展思路，按照陕北人均拥有2-3亩基本农田的目标要求，发挥比较优势，加大资金投入，建设基本农田和淤地坝工程，为农民从根本上解决吃饭问题奠定坚实基础。延安市采取新修一亩基本农田补助500元的措施，极大地调动了农民修田造地的积极性，全市人均已达2.5亩基本农田，基本达到了省委省政府提出的目标要求。在退耕还林还草过程中，必须实行山水田林草路综合整治，农林水牧经有机结合，改善品种结构，优化区域布局，改革种植制度，加强技术服务，着力提高单产，确保减耕地不减效益，减耕地不减粮食生产，走用基本农田保吃饭，用经济林果保花钱，用退耕还林还草保生态的良性循环发展路子，用米袋子、钱袋子保绿被子，进一步改善农业生产条件，增强农业发展后劲，实现可持续发展。

    优化产业结构不放松。以调整经济结构为主线，培育壮大特色产业，积极发展县域经济是陕北实现跨越发展的必由之路。延安、榆林两市拥有丰富的特色生态资源和生产资源。立足资源优势，发展有地域特色的农业种植业，充分利用宜林荒山荒沙荒地，发展林果草产业，提高林木栽培效益，尽快形成新的有竞争力的产业体系，是陕北地区增加农民收入，建设社会主义新农村面临的一个必然选择。近几年来，陕北各县（区）大力发展特色产业，壮大县域经济，颇具自己的特点，有的产业已经形成了气候。比如，果业、畜牧业、旅游业特色鲜明，优势显现，已经成为全省一个十分重要的特色产业，完全具备了做大做强的条件。在实施退耕还林还草过程中，要不断调整产业结构特别是种植业结构，提高土地利用率，改变长期以来广种薄收的传统耕作方式，面向市场，围绕增收，高效合理地利用好退耕所剩耕地，优化种植业结构，扩大特色种植面积。大力发展特色杂粮、薯类、油葵、胡麻、花生等传统优势种植业和日光温室大棚蔬菜等现化农业栽培技术的棚栽业，以及优质烤烟、优质果品、特色瓜果、各类药材、林特产品。加大增收型林果业发展力度，特别是陕北南部地区苹果，要继续瞄准国内外两个市场、优化果品种植结构，做好精深加工，着力提高优果率、转化率、出口率。进一步搞好红枣、仁用杏、沙棘、苎条、 红柳为主的等林果基地建设。高度重视林果的配套建设，合理搭配树种，改善林种结构，加快林副产品开发，积极培育一县一主导产业，一乡一龙头企业，一村一优势品种，走大基地、优产品、强龙头、响品牌的龙头企业带基地农户之路，促进生态效益、经济效益、社会效益的共同增长。

    大力开发退耕林草资源优势。积极开发以历史文化、民族文化、红色经典、边关大漠、黄土风情为主要内容的旅游业。随着退耕还林工程的实施，陕北一些地方的生态植被日益恢复，一些自然风光得天独厚，具有较高的旅游观光价值。大力发展沙区、牧区、退耕还林区的旅游业已具备了开发条件，要按照经营生态的理念，以红色经典旅游为主体，充分挖掘塞上大漠风光和陕北民间剪纸、陕北民歌、陕北秧歌、安塞腰鼓、林牧草地、休闲观光等具有地域优势特点的非物质文化遗产，以此吸引更多游客观光，带动区域经济发展，扩大对外开放，加强相互交流，传播先进文化，拓展信息渠道。要把退耕还林与旅游开发结合起来，把资源利用和资源开发结合起来，把人文景观与自然风光诸如森林休闲、沙漠观光、陕北民居结合起来，在保护好森林和草原资源的基础上，通过倡导森林文化和生态文明，引导各类市场主体，大力开发生态旅游资源，吸引人气，拉动区域经济的快速健康发展。

    加强技术创新不停步。科学技术是第一生产力。在退耕还林还草中要充分发挥科学技术的先导作用，大力推广先进实用技术，引进适应陕北自然条件的林种、苗木进行试验示范，加大科技服务和技术培训，促进科技成果进村入户。鼓励企业、社会团体参与林草科技研发，建立林业科技创新体系。加快退耕还林还草工程的顺利实施。

    4、稳步推进陕北退耕还林还草的政策保障
    退耕还林还草的主体是农民。只有依靠政策的号召力，激发农民建设生态、保护生态的活力，调动农民的积极性，发挥农民的创造性，才能保证退得下，稳得住，不反弹，促进退耕还林还草走向良性发展。

    建立以个人承包为主的多元化经营机制。退耕林林权制度的改革，是农村改革的重要组成部分，在本质上不仅是农村改革的延伸，而且是农村改革的又一次重大突破。在退耕还林还草中，农户是建设和受益的主体。我们制定政策的出发点和落脚点都应该围绕农户多考虑，给农民创造一个宽松的政策发展环境。应在稳定家庭承包经营制度的基础上，放开手脚，大胆创新经营机制。不光在农户、社区之间，尤其要在全社会公开竞价拍卖荒山荒沙使用权，坚持70至100年稳定不变、并允许继承、转让，使每一块荒山、荒沙都有具体经营责任人；积极创造条件，大力支持农户依法有序流转退耕地经营权，确保退耕农户和退耕土地承包权稳定不变，确保农户在退耕地和荒山荒地上种植的林木所有权不受侵犯。全面推进集体林权制度改革，逐步建立产权明晰，经营主体明确，利益保障严格，流转顺畅规范，监督服务到位的现代林业产权制度，努力探索建立农民决策为主的农村集体森林资源管理体系，激活广大农民从事林业生产的积极性，还山、还林、还利于民，全面释放林业生产力。

    健全退耕林草的利益补偿机制。退耕还林还草工程是一个宏大的系统工程，涉及经济、生态、资源、人口、教育、科技等诸多因素，具有复杂性、长期性、公益性的特点，一般10到20年才能见效，当务之急是建立一套长效的运行机制。一是进一步完善补偿机制，提高补助标准。当前，国家现行补助政策在区域上并不存在广泛的激励性，补助标准太过宏观，从而使不变的边际收益与不断增加的边际成本产生矛盾。加之退耕农户经营林草的收益具有很强的不确定因素，农民的预期收益比较难以实现。如果仍然按现行的补贴年限对退耕农户进行补偿，在补偿到期后这些农户的收入将会急剧下降，势必会给退耕后期成果的巩固产生不利影响。有鉴于此，建议中央对在陕北实施的林业重点工程，特别是退耕还林还草工程的实际收益重新进行测算，寻找符合当地实际边际社会收益与边际成本的均衡点，以此确定提高补贴标准，并给予地方根据区域差异和市场状况做出相应调整的权力。陕北两市应积极争取国家支持，开展延长退耕还林还草补助年限、提高补助标准试点，先走一步，积累经验，探索路子。二是适当延长补助年限。从长远讲，要想有效改善生态环境，关键是农户摆脱对退耕土地的依存关系，政府必须解决退耕还林地区的经济发展问题。但是退耕区域的经济发展是一个长期的过程，而现实的问题是绝大部分退耕农户的补助年限到期。因此，适当延长补助年限已是巩固前期退耕还林成果的迫切需要。尤其是生态林执行年限，要根据实际区别对待，像陕北这样的干旱半干旱地区，林业补偿年限需要多少年就补多少年，一般可考虑不低于20年期限。只有在国家、退耕区、农户之间建立起长期稳定利益机制，保证农户获得净收益，使生态保护真正转化为农民的自觉经济行为，才能实现退耕还林、保护生态的最终目标。

    积极推进制度创新。建立健全管理科学的退耕还林草运行制度，是巩固和发展生态的长远需求。当前，结合还林还草的管理和维护问题，积极探索农民退耕后从栽植、抚育、管护、开发到兴办生态产业等一整套保障制度。一是完善林权制度。凡是农民利用国有或集体所有的土地种植的树木，都应赋予他们一定的所有权，并允许其依法有偿转让、兼并、合股综合经营，用法规、制度来保证农民林权的稳定性，给予林农真正意义上的物权。二是创新收益制度。建议在退耕地区，有计划培育林产品交易市场，给予退耕还林户一定时期内的采伐权，试行政府对连片人工生态林的"林权"收购制度，从而保证生态资源的永续利用，又能使得退耕农户的林木收益得以实现，促进退耕还林工程的良性循环。

    建立多元化的生态建设投资体制。退耕还林工程非一两年就能完成，时间之长，任务之重，费用之高，需要动员全社会的力量共同投入。生态建设的投入主体是中央政府，随着国家财力的增强，应拿出更多的钱用于生态恢复和建设。要充分利用国家的支农惠农政策，千方百计扩大各项公共财政、银行信贷投放、城市商业资本和农村社会资本对生态建设的投入。允许多形式、多种所有制、多元模式参与生态的建设、保护和治理。同时，考虑到退耕还林形成的生态产品具有广泛的社会受益性，受益者不光局限于退耕地区，而且涉及整个社会。因而，对受益者要根据谁受益、谁付费的原则，对其所获得的良好生态环境予以补偿。试行对相关企业征收生态补偿基金，建立林权证交易市场和公共捐款等，实行专款专用，滚动发展。

    科学制定林种结构政策。目前，国家规定退耕生态林与经济林2：8比例政策，对农民来说，生态林没有直接经济效益，所获得的土地经济效益将完全失去，尽管也提出了补助期限五年八年不行就十年或更长，但至今没有在文件上加以明确规定。因此，农民面临着要承担补助期限到期后生活保障不能解决的问题。特别是林木生长周期长，如果遭受不可抗力的灾害，很可能造成多年的投入全部损失殆尽。这就要求中央政策的实施，需要因地制宜，通过比较退耕还林的边际成本和边际收益，合理确定良好的生态目标，在保证生态环境的同时，鼓励农户向兼有生态和经济双重功能的混交林发展，实现近期与长期利益的有效融合，达到国家生态目标和农民增收目标的"双赢"效果。（完）