"十一五"期间，是构建社会主义和谐社会、全面推进社会主义新农村建设的重要时期，同时也是陕北生态环境建设的关键时期。充分运用多年退耕还林草的经验，巩固和扩大退耕成果，正视目前存在的现实问题，坚持不懈地做好退耕还林工作，实现人与自然的和谐，走生态文明发展之路，达到山绿、水清、人富的长远目标，是我们必须认真解决好的一个重大课题。

    1、稳步推进陕北退耕还林还草的长远思路
    按照中、省关于稳步推进退耕还林的要求，进一步做好陕北退耕还林还草工作，应建立长远的思路：坚持"多予少取放活"的方针，以生态建设为主线，稳定解决退耕农户吃饭、烧柴和长远生计，促进农民增收，实现生态效益、经济效益和社会效益的共赢；要树立经营生态理念，培植后续产业，完善配套政策，创新经营机制和制度，消除林业发展的体制、机制性障碍，推动陕北农村和谐稳定；坚持保护与利用并重、生态与产业的统一，立足生态办产业，发展产业保生态，着力提高造林质量，强化后期管理，拓展发展空间，美化农村家居环境、自然环境、建立比较完备的林业生态体系；兼顾国家、集体、个人三者利益，增强生态意识，倡导生态文化和生态文明，满足社会的生态公益性和精神文化性需求，实现又好又快发展。

    2、稳步推进陕北退耕还林草应坚持的原则
    陕北在实现生态良好、人与自然和谐中肩负着十分艰巨而重大的历史使命，发扬延安精神、树立长期奋斗的思想，是巩固和扩大退耕成果的重要精神力量。要把这一利国利民、造福子孙后代的事情办好，今后必须坚持和把握好以下原则：

    生态优先。实施退耕还林草的根本目的是实现人与自然和谐的环境友好型社会，生态工程的建设不能偏离这个方向。实践证明，陕北地区，如果不优先解决"被子"问题，植被稀少，水土流失严重，生态环境恶化，群众的生产生活条件就不可能从根本上得到改善，农业经济就无法摆脱自然灾害的严重困扰，一些受环境制约的产业就难以发展，经济落后的现状就难以根本改观，引进资金、技术、人才的难度就会增大。必须紧紧抓住生态建设这个根本，正确处理生态建设与经济发展的关系，妥善解决好国家要"被子"，农民要"票子"的矛盾。认真总结以往成功经验，稳定地解决好农民吃饭、烧柴和长远生活大计，采取政策引导和农民自愿相结合，激发农民给黄土大地盖"被子"的动力，让农民真正从生态建设中获得实实在在的利益，促进区域经济的快速发展。

    因地制宜。尊重自然规律和市场经济规律，以科技为先导，是建设退还林生态工程的重要原则。根据各地不同气候水文条件和土地类型，由农民自主决策选择退耕还林还草的途径，自己确定该种什么不该种什么，该种多少，不要人为硬性规定。切实做到科学规划，乔灌草结合，农林牧结合。凡是水土流失严重和粮食产量低而不稳的坡耕地和沙化耕地，要在充分尊重农民意愿的基础上，尽快扩大退耕还林规模，能退多少就退多少。按照榆林、延安两地不同县域自然特点，在长城沿线风沙区，应重点发展以耐旱灌木为主的饲料林，尽快恢复原生植被。黄土高塬丘陵沟壑区，在确保植被完整，减少水土流失的前提下，采取林果间作、林药间作、林草间作、灌草间作等多种种植模式，实现生态效益与经济效益的有机结合。

    经营生态。退耕还林还草既是一个生态建设工程，又是一个支撑农民致富增收，建设新农村的长效产业，应牢固树立起经营生态新理念。在陕北除少部分适宜种植粮食作物的耕地外，绝大部分是不适宜耕作种粮的荒山、荒沙宜林地。发展林草业有着潜在的优势。要把潜在的优势转化为生态优势，进而发展成经济优势，这其中离不开对生态产业的有效经营。坚持生态产业化，产业生态化的辩证统一，充发发挥林草资源的环境价值和经济价值，实行动态管理，科学利用，既要吸取以往教训，不乱砍滥伐林木，人为破坏生态植被，又要放活政策，依法经营，使植树者的投入获得应有的回报，调动广大农民发展林业生产的积极性。尤其是要依法放活人工大面积种植的成材林的间伐限制，增加新的资源，提高经济效益。应大力调整林分结构，积极发展经济林和林地产业，扩大木本粮油、干果、水果、药材、工业原料等林产品，形成各具特色的产业带，将生态林草经营成农民看得见、摸得着、得实惠、能致富的产业。

    3、稳步推进陕北退耕还林还草工作的重点
    陕北90%以上国土面积是宜林宜草的荒山荒坡和荒沙地，从根本上遏制水土流失和沙漠化侵害，努力改善生存发展环境，不仅事关新农村建设的成败，而且关系全省经济社会发展大局。以科学发展观为指导，加快退耕还林还草，是生态建设的关键，工作上应切实抓好几个重点环节：

    规划先行。近几年来，陕北在退耕还林还草工程中，一些地方还没有处理好退耕还林与调整经济结构的关系，国家投入效益不高，后续产业发展缓慢，农民收入增长不稳定，难以实现可持续发展，其中一条重要原因就是缺少切实可行的先期规划。近几年的实践证明，凡是有一个切合实际的规划，而且认真落实规划的乡村，生态建设的成效都明显，经济发展也比较快。相反，生态建设进程就比较慢，经济发展也相对缓慢。因此，实行统一规划，把立足点放在加快生态产业发展，培育后续产业，高农业综合生产能力，增加农民收入上来。目前长城沿线风沙区已实现了人进沙退的历史性转变，但总体上还处于人沙相持阶段，加强科学规划尤为重要。

    建设基本农田不动摇。退耕还林还草工程的实施，会把劳动投入大、生产成本高、单位产出效益低的耕地退出来，耕地面积必然减少。在这种情况下，既要保证农民的吃饭问题，又要保证农民的花钱问题，必须寻找一个与农民生活来源和经济增长替代的办法，从根本上解决农民的永久性生存问题。目前要把提高现有耕地产出率，增强农民综合生产能力作为重中之重，确保农民有地种，能增收。要按照省委、省政府提出的"稳粮、优果、兴牧"的发展思路，按照陕北人均拥有2-3亩基本农田的目标要求，发挥比较优势，加大资金投入，建设基本农田和淤地坝工程，为农民从根本上解决吃饭问题奠定坚实基础。延安市采取新修一亩基本农田补助500元的措施，极大地调动了农民修田造地的积极性，全市人均已达2.5亩基本农田，基本达到了省委省政府提出的目标要求。在退耕还林还草过程中，必须实行山水田林草路综合整治，农林水牧经有机结合，改善品种结构，优化区域布局，改革种植制度，加强技术服务，着力提高单产，确保减耕地不减效益，减耕地不减粮食生产，走用基本农田保吃饭，用经济林果保花钱，用退耕还林还草保生态的良性循环发展路子，用米袋子、钱袋子保绿被子，进一步改善农业生产条件，增强农业发展后劲，实现可持续发展。

    优化产业结构不放松。以调整经济结构为主线，培育壮大特色产业，积极发展县域经济是陕北实现跨越发展的必由之路。延安、榆林两市拥有丰富的特色生态资源和生产资源。立足资源优势，发展有地域特色的农业种植业，充分利用宜林荒山荒沙荒地，发展林果草产业，提高林木栽培效益，尽快形成新的有竞争力的产业体系，是陕北地区增加农民收入，建设社会主义新农村面临的一个必然选择。近几年来，陕北各县（区）大力发展特色产业，壮大县域经济，颇具自己的特点，有的产业已经形成了气候。比如，果业、畜牧业、旅游业特色鲜明，优势显现，已经成为全省一个十分重要的特色产业，完全具备了做大做强的条件。在实施退耕还林还草过程中，要不断调整产业结构特别是种植业结构，提高土地利用率，改变长期以来广种薄收的传统耕作方式，面向市场，围绕增收，高效合理地利用好退耕所剩耕地，优化种植业结构，扩大特色种植面积。大力发展特色杂粮、薯类、油葵、胡麻、花生等传统优势种植业和日光温室大棚蔬菜等现化农业栽培技术的棚栽业，以及优质烤烟、优质果品、特色瓜果、各类药材、林特产品。加大增收型林果业发展力度，特别是陕北南部地区苹果，要继续瞄准国内外两个市场、优化果品种植结构，做好精深加工，着力提高优果率、转化率、出口率。进一步搞好红枣、仁用杏、沙棘、苎条、 红柳为主的等林果基地建设。高度重视林果的配套建设，合理搭配树种，改善林种结构，加快林副产品开发，积极培育一县一主导产业，一乡一龙头企业，一村一优势品种，走大基地、优产品、强龙头、响品牌的龙头企业带基地农户之路，促进生态效益、经济效益、社会效益的共同增长。

    大力开发退耕林草资源优势。积极开发以历史文化、民族文化、红色经典、边关大漠、黄土风情为主要内容的旅游业。随着退耕还林工程的实施，陕北一些地方的生态植被日益恢复，一些自然风光得天独厚，具有较高的旅游观光价值。大力发展沙区、牧区、退耕还林区的旅游业已具备了开发条件，要按照经营生态的理念，以红色经典旅游为主体，充分挖掘塞上大漠风光和陕北民间剪纸、陕北民歌、陕北秧歌、安塞腰鼓、林牧草地、休闲观光等具有地域优势特点的非物质文化遗产，以此吸引更多游客观光，带动区域经济发展，扩大对外开放，加强相互交流，传播先进文化，拓展信息渠道。要把退耕还林与旅游开发结合起来，把资源利用和资源开发结合起来，把人文景观与自然风光诸如森林休闲、沙漠观光、陕北民居结合起来，在保护好森林和草原资源的基础上，通过倡导森林文化和生态文明，引导各类市场主体，大力开发生态旅游资源，吸引人气，拉动区域经济的快速健康发展。

    加强技术创新不停步。科学技术是第一生产力。在退耕还林还草中要充分发挥科学技术的先导作用，大力推广先进实用技术，引进适应陕北自然条件的林种、苗木进行试验示范，加大科技服务和技术培训，促进科技成果进村入户。鼓励企业、社会团体参与林草科技研发，建立林业科技创新体系。加快退耕还林还草工程的顺利实施。

    4、稳步推进陕北退耕还林还草的政策保障
    退耕还林还草的主体是农民。只有依靠政策的号召力，激发农民建设生态、保护生态的活力，调动农民的积极性，发挥农民的创造性，才能保证退得下，稳得住，不反弹，促进退耕还林还草走向良性发展。

    建立以个人承包为主的多元化经营机制。退耕林林权制度的改革，是农村改革的重要组成部分，在本质上不仅是农村改革的延伸，而且是农村改革的又一次重大突破。在退耕还林还草中，农户是建设和受益的主体。我们制定政策的出发点和落脚点都应该围绕农户多考虑，给农民创造一个宽松的政策发展环境。应在稳定家庭承包经营制度的基础上，放开手脚，大胆创新经营机制。不光在农户、社区之间，尤其要在全社会公开竞价拍卖荒山荒沙使用权，坚持70至100年稳定不变、并允许继承、转让，使每一块荒山、荒沙都有具体经营责任人；积极创造条件，大力支持农户依法有序流转退耕地经营权，确保退耕农户和退耕土地承包权稳定不变，确保农户在退耕地和荒山荒地上种植的林木所有权不受侵犯。全面推进集体林权制度改革，逐步建立产权明晰，经营主体明确，利益保障严格，流转顺畅规范，监督服务到位的现代林业产权制度，努力探索建立农民决策为主的农村集体森林资源管理体系，激活广大农民从事林业生产的积极性，还山、还林、还利于民，全面释放林业生产力。

    健全退耕林草的利益补偿机制。退耕还林还草工程是一个宏大的系统工程，涉及经济、生态、资源、人口、教育、科技等诸多因素，具有复杂性、长期性、公益性的特点，一般10到20年才能见效，当务之急是建立一套长效的运行机制。一是进一步完善补偿机制，提高补助标准。当前，国家现行补助政策在区域上并不存在广泛的激励性，补助标准太过宏观，从而使不变的边际收益与不断增加的边际成本产生矛盾。加之退耕农户经营林草的收益具有很强的不确定因素，农民的预期收益比较难以实现。如果仍然按现行的补贴年限对退耕农户进行补偿，在补偿到期后这些农户的收入将会急剧下降，势必会给退耕后期成果的巩固产生不利影响。有鉴于此，建议中央对在陕北实施的林业重点工程，特别是退耕还林还草工程的实际收益重新进行测算，寻找符合当地实际边际社会收益与边际成本的均衡点，以此确定提高补贴标准，并给予地方根据区域差异和市场状况做出相应调整的权力。陕北两市应积极争取国家支持，开展延长退耕还林还草补助年限、提高补助标准试点，先走一步，积累经验，探索路子。二是适当延长补助年限。从长远讲，要想有效改善生态环境，关键是农户摆脱对退耕土地的依存关系，政府必须解决退耕还林地区的经济发展问题。但是退耕区域的经济发展是一个长期的过程，而现实的问题是绝大部分退耕农户的补助年限到期。因此，适当延长补助年限已是巩固前期退耕还林成果的迫切需要。尤其是生态林执行年限，要根据实际区别对待，像陕北这样的干旱半干旱地区，林业补偿年限需要多少年就补多少年，一般可考虑不低于20年期限。只有在国家、退耕区、农户之间建立起长期稳定利益机制，保证农户获得净收益，使生态保护真正转化为农民的自觉经济行为，才能实现退耕还林、保护生态的最终目标。

    积极推进制度创新。建立健全管理科学的退耕还林草运行制度，是巩固和发展生态的长远需求。当前，结合还林还草的管理和维护问题，积极探索农民退耕后从栽植、抚育、管护、开发到兴办生态产业等一整套保障制度。一是完善林权制度。凡是农民利用国有或集体所有的土地种植的树木，都应赋予他们一定的所有权，并允许其依法有偿转让、兼并、合股综合经营，用法规、制度来保证农民林权的稳定性，给予林农真正意义上的物权。二是创新收益制度。建议在退耕地区，有计划培育林产品交易市场，给予退耕还林户一定时期内的采伐权，试行政府对连片人工生态林的"林权"收购制度，从而保证生态资源的永续利用，又能使得退耕农户的林木收益得以实现，促进退耕还林工程的良性循环。

    建立多元化的生态建设投资体制。退耕还林工程非一两年就能完成，时间之长，任务之重，费用之高，需要动员全社会的力量共同投入。生态建设的投入主体是中央政府，随着国家财力的增强，应拿出更多的钱用于生态恢复和建设。要充分利用国家的支农惠农政策，千方百计扩大各项公共财政、银行信贷投放、城市商业资本和农村社会资本对生态建设的投入。允许多形式、多种所有制、多元模式参与生态的建设、保护和治理。同时，考虑到退耕还林形成的生态产品具有广泛的社会受益性，受益者不光局限于退耕地区，而且涉及整个社会。因而，对受益者要根据谁受益、谁付费的原则，对其所获得的良好生态环境予以补偿。试行对相关企业征收生态补偿基金，建立林权证交易市场和公共捐款等，实行专款专用，滚动发展。

    科学制定林种结构政策。目前，国家规定退耕生态林与经济林2：8比例政策，对农民来说，生态林没有直接经济效益，所获得的土地经济效益将完全失去，尽管也提出了补助期限五年八年不行就十年或更长，但至今没有在文件上加以明确规定。因此，农民面临着要承担补助期限到期后生活保障不能解决的问题。特别是林木生长周期长，如果遭受不可抗力的灾害，很可能造成多年的投入全部损失殆尽。这就要求中央政策的实施，需要因地制宜，通过比较退耕还林的边际成本和边际收益，合理确定良好的生态目标，在保证生态环境的同时，鼓励农户向兼有生态和经济双重功能的混交林发展，实现近期与长期利益的有效融合，达到国家生态目标和农民增收目标的"双赢"效果。