陕北实施退耕还林还草政策的成功实践，有力促进了当地经济、社会的发展和进步。但是，延安、榆林退耕地区在生态建设中，也面临一些亟待解决的突出问题和现实困难，应高度关注、切实重视，这里既有政策方面的，也有经营方面的，还有体制、机制和制度方面的，主要是：

     1、退耕还林的投入不足。
    建设、治理和保护生态的投入，不论发达国家、欠发达国家，还是贫困国家，国家是投入主体，民间是投入辅体，我国也是按照这一思路来建设生态、治理生态和保护生态的。建国以来，从大江大河治理、三北防护林建设到西部地区退耕还林草工程，国家拿出了巨额投资恢复和保护生态。自1999年实施退耕还林政策以来，国家累计向陕西投入了61亿多元，其中：陕北占到70％。这一政策的实施，使全省特别是陕北的生态环境发生了巨大变化，收到了生态、经济、社会效益多赢的效果。但是，陕北退耕还林成果的巩固和发展，遇到了政策能否持续支持的紧迫问题。国家退耕还林补助政策8年到期后，陕北退耕地区生态林草尚未形成自我恢复和繁育能力之前，如果国家停止退耕还林补助、地方又拿不出来钱、农户无力投入的问题得不到解决，已经形成的林草很难得到有效保护和抚育。尤其是，陕北的退耕地区大多地处生态环境脆弱、生存条件恶劣、经济发展滞后的地区。在退耕还林中，农户几乎投入了全部劳动和时间，栽植一亩林，投工至少30个，地形地貌复杂、偏远的地方，五、六十个工也干不下来，国家补助仅够种苗费。志丹、绥德等县市业务部门，提供的退耕还林还草定点观察结果也印证了以上情况。退耕林要形成自我恢复繁育能力，在陕北干旱少雨的气候条件下，栽植的乔灌混交林或乔灌分植的林木，一般郁闭成林需要12到15年。虽然退耕还林以来，经过延安、榆林市各县区的共同努力，陕北2亩基本农田建设目标已经实现，但是，还不能稳定解决农民群众的吃饭问题。因此，退耕还林补助8年时间偏短，是生态植被成果难以巩固的主要原因。

     2、退耕还林指标下达不科学。
    按照国家制定的生态建设目标，1999年，国务院启动了以陕北为重点的退耕还林工程，当年，仅有5个省参与实施，下达延安市退耕任务480万亩，占全国总任务的19％。后来，随着退耕还林范围的逐年扩大，到2005年，全国有25个省区和新疆建设兵团纳入退耕还林范围，2006年，下达陕北退耕任务已经降到不足3个百分点，基本上是平衡照顾下达任务。按照生态优先原则，退耕还林的重点应安排在生态最脆弱、生存条件最恶劣、经济发展落后的地区，集中进行治理。作为退耕还林起步早、面积大、工作实、效果好的陕西省，水土流失又特别严重，本应多安排退耕还林任务，但是，却逐年下降；况且，国家安排陕北的退耕任务仅占本省实际退耕还林规划任务的33％；目前，尚有已退耕还林面积53．46万亩未给补助，这与陕北生态建设和地方经济可持续发展要求还有很大差距。特别是，近年来国家下达退耕还林任务时间太晚，不利于退耕县区、乡镇抓住最有利的季节造林，直接影响到工程实施和造林质量，国家应尽早下达每年任务指标，来年退耕指标当年10月下达较为适宜。

　　3、林分结构不合理。
    林分结构和林种结构，是衡量林木生态调节功能和产出效率高低的重要技术指标。国家出台退耕还林政策的当初，仅从原则上规定了林种比例，生态林必须达到80％，经济林不超过20％，至于乔、灌、草的结构，并没有一个明确要求。按退耕政策补助标准，各地造林时都选购了最便宜的树苗、草种，对成林后的林分、林种结构，没有从生态和经济的最佳效益方面作优选设计，以至于还林后出现了不适地、不适树，品种单一，毁灭性病虫害发生机率增大的问题。既影响了退耕还林质量，又不利于提高农民的远期收益。在退耕还林实践中，延安、榆林不少县区，按照生态规律，因地制宜，通过大胆摸索，总结出了不少适合当地造林的好模式、好办法。普遍的做法是，山下以乔木为主，实行多品种干鲜果混交；山腰以灌木为主，实行多品种灌乔混交；山顶以草为主，实行多品种草灌混交。这一做法，弥补了现有造林结构的先天不足，完善了退耕生态林与经济林的结构配置，值得在今后退耕还林工程中借鉴和推广。由于陕北县区的立地条件、气候差异较大，各县区退耕时，很难落实国家规定的生态林与经济林的2：8比例，实际所造林草不适地、不适树的问题就在所难免，这是现有人造生态林难以发挥最佳生态效益和经济效益的突出问题。从造林技术发展的长远考虑，宜于把造林的林分、林种结构比例决策权交给各地，使退耕还林县区在设计造林模式、林分结构时更加符合实际，有利于增强成林后的生态功能，提高林草的生态效益。

    4、林权改革缓慢。
    退耕政策的核心是产权，林木产权不明晰，将严重影响政策效能的发挥。如果退耕政策不能使退耕地区广大农户受益，就会失去群众的积极响应和支持。退耕还林工程实施以来，各地认真制定工作方案，精心组织实施，保证了退耕还林的稳步推进，这无疑是正确的。但对成林的产权完善工作没有及时跟上，出现了退耕还林的产权大原则清楚，具体问题模糊的情况，虽然陕北退耕的各县区大都发了林权证，面积大小、四址位置、补助年限都有标注，可是关乎农户切身利益方面，诸如使用权、收益权、处置权却没有明确规定；荒山造林的产权属于国家、还是集体、或归农户更不清楚。这将给退耕还林后的生态恢复和建设带来极大的困难，从根本上动摇群众造林信心，挫伤已有的积极性，导致毁林开荒现象的重演，甚至于毁掉已有的造林成果。全省累计查处的1120起退耕还林案件，70％属于林权纠纷，陕北也不例外，这不能不引起我们的高度重视。因此，抓住林权改革这个牛鼻子，总结推广成功经验，是确保退耕还林工作顺利进行的根本所在。

    5、退耕林的经营管理问题突出。
    林木资源，是全球生态链中最大的、不可替代的重要资源，它保障和平衡人类的生存和发展。建设生态环境优美型国家，是国家制定的优先发展目标之一。建国以来，国家实施了全民植树造林活动，旨在增加我国生态资源总量，促进经济、社会有好又快地发展。过去，在生态建设的过程中，只能种树、不能采伐，生态的建设、开发和利用处于对立状况，良性循环的生态链无法形成。因此，经营生态成为全社会关注的重大问题。1999年，国家出台退耕还林政策时，也没有涉及到退耕还林后的开发、利用和经营问题，现在，已经摆在了退耕地区人们的面前。当前，重要的是，退耕后已成林的生态林，需要探索一套从栽植、抚育、开发、利用到发展产业的有效利益机制。事实上退耕后造的生态林，主要是发挥生态效益，眼下群众基本上没有经济收入，按现有退耕还林还草补助政策兑现期满后，如果没有其它政策扶持，群众的生产生活将会出现严重困难，迫切需要国家应及时建立生态林的效益补偿机制。从长远考虑，在目前退耕林缺失经营主体、尚无完善的经营体制情况下，应进一步明晰退耕林经营权，抓紧建立政府扶持、农户经营、市场运作的管理体制。林木管理一直是政府和农户最为关注的难点问题，多年来，造林不见林的深刻教训启示我们，栽上树、种上草不等于退耕还林全面成功，俗话说三分栽、七分管，退耕还林的所有县区普遍认为，建立健全退耕还林、幼林抚育、封山育林的一整套有效的监测、管理制度，并切实执行，是巩固造林成果的根本保证。

    6、退耕还林草的制度建设滞后。
    建国以来，大规模的植树造林种植的林草资源，都属于全民所有，由国家统一管理，也形成了一整套管理制度，这其中不乏一些好办法、好措施，也值得在今后的造林中借鉴和推广。这次退耕还林政策的实施，虽然成效显著，但从管理层面去考察，制度建设还未纳入整个退耕还林工程的全过程，这将不可避免的影响到未来退耕还林的成果巩固和发展。从陕北生态建设的长远来考虑，从退耕、造林到成林后的管理与经营各环节考究，制订切合各退耕县区实际的退耕林的栽植、抚育、管理、经营、监测及投入产出考核等一系列制度，确保能退下来、栽得活、管得住、经营好。从而加快建立以科学规范的制度保证退耕还林工程的顺利推进。