1、创出了"四荒地"产权改革的成功做法
    陕北的退耕还林草工程始于1992年的"四荒地"产权制度改革，是延安市第一次把市场机制引入"四荒地"承包经营的一大创举。在"四荒地"产权改革中，延安市坚持谁购买、谁治理、谁受益的原则，很好地解决了土地经营过程中长期存在的使用权与所有权的矛盾，极大地调动了农民群众参与改革的积极性。

    为了搞好"四荒地"产权改革，延安市委、市政府组织有关部门做了大量的调查研究工作，在摸清全市"四荒地"家底基础上，出台了《关于推进农村产权制度改革的意见》、《延安市农村集体"四荒地"使用权出让、转让实施办法》、《延安市国有"四荒"林地使用权出让、转让实施办法》、《延安市农村地籍档案管理办法》等一系列规范性文件规定，为"四荒地"产权改革的有序实施创造了非常有利的条件。全市各县、区建立了60多个土地管理交易所，在土地管理局领导下，具体负责"四荒地"信息咨询、使用权交易、合同仲裁、土地市场管理等工作，确保了土地依法有序流转。

    在具体做法上，一是明确拍卖范围，即：集体所有的荒山、荒坡、荒沟、荒滩及其地上附着物，不包括地下矿产。二是把土地使用期的经营、受益、支配权长期稳定地交给购荒主体，使农民群众真正获得长久占有土地的稳定感和权属感。三是面向社会公开拍卖，也就是说本村农民可以买，外地人也可以买。四是允许不同经济主体购买"四荒地"使用权。五是将"四荒地"使用期延长到50至70年，最长不超过100年。六是"四荒地"治理引入竞争机制，民主定标，公开竞标，公平购买，不搞人为的划分和勉强照顾。七是拍卖方式灵活多样，既有公开竞争拍卖、招标拍卖，也有协议出让；既有先统一治理后拍卖，也有先拍卖后再治理；既有独户购买，也有几户合伙购买等。

    实践证明，延安市"四荒地"使用权改革是成功的，产生了良好的经济效益和社会效益。一是强化了农民的主体意识和权属观念，调动了农民群众开发治理"四荒地"的积极性，加快了"四荒地"治理速度。据初步统计，全市拍卖"四荒地"后群众投资达1.7亿元，投资最多的农户达20多万元。在治理过程中，多数地方群众投资意图明确、规划布局周密、治理措施得力，能从长远规划，因地制宜，实行打坝、整地、植树、养殖一齐上，山水田林路电综合治理，使治理效果明显提高。二是优化了资源配置，改变了传统的农业开发格局。在拍卖"四荒地"中，购买最多的一户多达4000亩，而最少的户有几亩，80%的农户购买了"四荒地"。这一结果改变了过去资源平均分配、小而全的经营模式，较好地解决了有山无人治、包而无力治和有力无山治的问题，实现了资源的合理配置，出现了连片治理、规模开发，向区域化、产业化方向发展的趋势。同时，还出现农户之间，农户与机关、企业、职工等多种经济主体之间股份合作经营等形式。三是扩大了山区与外部的联系，增强了山区开发的力度。由于实行了公开对外拍卖"四荒地"的政策，使以往无人涉足的荒山荒坡产生了无穷魅力，吸引了一大批有技术、懂经营、通信息的外地人到农村参与"四荒地"治理开发。延安市腾格尔发展总公司1993年在子长县买了4000亩荒山、40亩坝地，从事仁用杏、密植桑和中药材开发。另有西安一家公司，一次购买了"四荒地"3200亩，投资达100万元，修了公路，架通了电，引进美国油葵、玫瑰等特种经济作物，对当地群众转变观念和拓宽产业门类产生了很大影响。四是加快了农村产业开发步伐，开辟了山区农民脱贫致富的途径。1994年冬季以来，志丹县共拍卖25度以上退耕地12万亩，栽植仁用杏，县上将此作为农村脱贫致富的骨干产业来抓。农村各种产业的迅速发育，促进了农村经济发展。2001年，全市农业总产值达到36.14亿元，比1992年增长1.8倍；农村社会总产值56.89亿元，比1992年增长2.3倍；乡镇企业总产值29.52亿元，比1992年增长3.9倍；农民人均纯收入达到1483元，比1992年增长2.36倍。

    2、探索出了落实退耕政策的好办法
    退耕还林还草，再造一个山川秀美的西北地区，是西部大开发一项重要而艰巨的任务。省委、省政府按照中央提出的"退耕还林、封山绿化、个体承包、以粮代赈"的十六字政策措施，切实转变发展思路，坚持把生态建设作为西部开发的根本和切入点来抓，把退耕还林还草、建设秀美山川确定为全省相当长一个时期的重大任务，成立了以省长为组长的山川秀美工作领导小组，出台了《陕西省实施山川秀美工程规划纲要》，将全省划分为长城沿线风沙区、陕北黄土高原丘陵沟壑区、渭北黄土高原沟壑区、关中平原区和秦巴山区等五个生态环境建设区，分别提出了山川秀美工程的主攻方向和建设重点，决定从1999年起，用12年时间，退耕还林，封山绿化，使全省林草覆盖率有较大增加，水土流失得到基本控制，生态环境有明显改善，初步形成适应西部大开发和可持续发展的良性生态系统。

    陕北两市在退耕还林还草实施过程中，始终把遵循生态环境建设客观规律放在首位，把动员群众与教育群众有机结合，农民群众的积极性和参与热情非常高涨。在此基础上，省市县各级狠抓"封、改、退、还、建"五个关键环节和"四个结合"，确保了退耕还林还草工程积极稳妥地向前推进。

    一是"封"。就是封山禁牧，防止人为破坏，依靠自然修复能力恢复植被。吴起县的做法为全省创出了一条成功的路子。他们在总结历史经验教训的基础上，从1998年5月起，对全县155万亩退耕地和200多万亩"四荒地"全面封禁，经过短短3年多时间的自然恢复，荒山秃岭已经显现出绿色生机，林草覆盖率由1997年的13.2%提高到目前的18.7%。

    二是"改"。就是改良品种，改变饲养方式。改良品种，群众容易接受，但改变饲养方式，群众还是有许多抵触情绪。 吴起、志丹等县从引进改良牲畜品种、改变传统放牧为舍饲圈养两方面入手，比较好地解决了生态建设初期林、牧之间的矛盾。吴起县累计淘汰土种山羊238万只，引进的繁殖快、易舍饲、好管理、高效益的小尾寒羊已发展到9万多只，全县养羊户占农户数比例由过去的18%普及到53%，养羊年产值由放牧时的3000万元增加到5000万元。目前，凡是实行封禁的地方，传统放牧的土种羊子，大都被易于舍饲圈养的小尾寒羊、新种白绒山羊、布尔羊等置换，虽然一些地方以羊子为主的牲畜总量有所减少，但效益还有所增加。

     三是"退"。就是将25度以上的低产坡耕地坚决退下来。在退耕过程中，他们坚持因地制宜、分步实施、"退""封"结合的原则，实行25度以上的坡耕地先退、人均基本农田达标的地方先退、主导产业形成规模效益的地方先退的办法，取得了比较明显的效果。

    四是"还"。就是将退耕地和荒山荒地还林还草。为了保证"还得上"并"稳得住"，他们坚持生态效益第一、兼顾经济效益的原则，在大部分地方以草起步，草、灌、乔合理布局，有效保证了还林还草的质量。在地多人少的地方，还实行"退一还二"、"退一还三"政策，即每退耕还林还草一亩地，要完成二亩或三亩荒山造林种草面积，以工程措施加快绿化速度。

    五是"建"。就是建设高标准基本农田。在实施退耕还林中，他们根据不同区域，确定了基本农田建设标准。在地广人稀、立地条件较差、基本农田尚未达标的地方，允许在坡耕地按1：2的比例预留基本农田建设用地。志丹县顺宁镇是白于山区的一个贫困镇，他们把大面积封山育林和小流域治理结合起来，封山育林13.6万亩，种草11.85万亩，引进素川牛520头，耕地由14.6万亩退减到4万亩，高效农业由1.6万亩增加到3.6万亩，今年入均产粮625公斤，较去年增产16%，实现了减地不减产，不减收，为进一步退耕还林还草奠定了坚实基础。

    六是坚持"四个结合"。即：把大面积封禁与小流域治理结合起来；把退耕还林与调整产业结构结合起来；把发扬艰苦奋斗精神与依靠科技进步结合起来，依托农业高新技术示范区，在引进选育优良适生的林草育种、防治各种疾病、治理水土流失等方面，加强科技攻关和创新，建立退耕还林的科技支撑体系，保证生态环境建设在符合自然规律的轨道上运行，实现生态、经济、社会效益的统一；把政府的行政推动与利益机制的调动结合起来，大力推行承包、租赁、股份合作、拍卖等办法，明晰和延长土地使用权，实行谁承包、谁治理、谁受益、谁管护的政策，允许继承、转让，调动全社会力量参与生态建设。同时，认真落实国家钱粮兑现政策，使广大退耕农户的利益得到补偿，收入不减甚至还有增加，退耕还林的积极性空前高涨。

    3、形成了生态产业发展的新思路
    退耕还林还草工程不仅改善了生态环境，而且促进了畜草和林果等产业的迅速兴起，为生态产业发展创造了条件。如何使生态产业成为地方财政、农民收入和巩固退耕还林成果的新兴产业，成为退耕区党委、政府和人民群众共同关心和关注的问题。

    退耕区做了大量的探索实践，形成了各具特色的产业种类，已经和正在成长为当地经济社会发展和人民群众生活的重要支撑。畜草业是陕北地区退耕还林后形成的一个发展潜力非常大的新产业，紫花苜蓿、沙棘、沙打旺等种植面积大，产量高，既有很好的绿化、改善生态环境和水土保持功效，又为发展养殖业提供了丰富的绿色原料，沙棘还有非常高的药用价值。位于吴起县的延安圆方集团公司，是一个集荞麦系列保健醋研发与加工、沙棘、草业、畜产品加工业等为一体的龙头企业，该企业拥有固定资产8000万元，是延安地区比较大的生态产品研发与加工企业，荞麦系列保健醋、沙棘茶系列、饲草等远销宁夏、内蒙及广东、上海等十多个省市区，牛羊等经加工后直销香港等地市场，公司发展前景良好。

    林果业是陕北地区退耕后兴起的又一重要产业，苹果、红枣、仁用杏等已经形成种植规模，洛川苹果、延川红枣等品牌已为国内外消费者所认可，市场占有率逐年提高。林果业的迅速兴起，使退耕后因耕地面积减少的农户家庭收入有了新的保障，鼓舞了他们退耕还林、发展新产业的积极性，同时为加工业提供了比较丰富的原材料，使农产品加工业在陕北大地很快成长，现已建成苹果汁加工、红枣加工和仁用杏加工等多家加工企业，吸纳了大量农村剩余劳动力，既较好地解决了退耕农户的就业问题，提高了他们的收入水平，而且随着加工企业税收的增加，地方财力也得到了很大提升，反过来又为高效农业、现代农业发展提供了强有力的支持。

    退耕还林后，大量的农村劳动力从广种薄收、隔山种地的传统农业生产方式中解脱了出来，集中精力经营高效农业、特色农业和精品农业，二、三产业也有了较快发展，大量的农村劳动力向城镇转移，这是延安市产业发展中出现的一个新景象。近几年来，宝塔区抓住退耕还林工程建设的有利时机，大力兴办二、三产业，推进了城镇化建设，近七年来，有4万多人进入城镇务工经商。志丹县抓产业开发不动摇，把发展后续产业放到退耕还林同等重要的位置，大力发展有市场前景的特色经济、优势产业，棚栽业、草畜业、劳务输出、小杂粮加工业已形成气候，成为退耕农民增收的支撑产业。同时，他们按照"民营、民建、民管"的原则，培育和壮大一批产业化经营的龙头企业，组建各类流通中介组织和专业合作组织，提高农产品生产、加工和运销等环节的组织化水平，真正使农村主导产业成为退耕后农民增收的主渠道。

    4、走出了县域经济发展的新路子
    实施退耕还林还政策后，群众的粮食和各类经济作物种植面积大幅度减少，在国家退耕还林补助款兑现后，群众的吃饭问题基本得到解决，但如何在有限的土地资源上，提高种养业效益，进而提高农民的收入水平，为此，省委、省政府出台了《关于加快县域经济发展的决定》。陕北地区各级党委、政府认真贯彻落实省委决定精神，主要领导亲自参加调查研究，在弄清县（区）情的基础上，结合区域经济发展、资源、劳动力等因素，制定了区域经济社会发展规划，一些有区域特色、见效快、市场前景好的项目迅速发展起来，尽快扭转了农民收入下滑局面。随着经济结构调整的深入推进，退耕区农户收入逐年回升，一些结构调整实施早的县、区，新的产业已经初步形成，农民收入已经超过了退耕前的水平。

    宝塔区积极引导农民群众正确处理局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益、封山禁牧与发展草畜业的关系，按照"做强林果业，壮大草畜业，提高棚栽业"的思路，逐步压缩羊子数量，大力发展新的主导产业，初步形成了山上苹果、川道瓜菜、拐沟养畜的产业发展格局，很好地解决了林牧矛盾。苹果是宝塔区结构调整后发展最快的产业之一，由于发展思路符合区情民意，群众参与热情高，这一产业在断断的两年时间就形成气候，"宝塔"苹果这一品牌已成国家名品，远销十多个省市。全区苹果种植面积已达30多万亩，其中挂果面积14万亩，实现总产10.3万吨，收入1.6亿元；草畜业实现了过去以养羊为模式向以牛为主、多元发展的格局转变，羊子数量由退耕前的19.6万只下降到目前的7862只，但草畜业产值却有了较大幅度的增长，牛、猪、鸡存栏分别达到4.2万头、9.2万头、80.5万只，实现产值1.1亿元；棚栽业实施大棚菜、弓棚菜、露地菜"三菜并举"措施，已建成日光温室大棚10115座，大中小弓棚3.5万多个，瓜菜种植面积达到3万亩，产量6.5万吨，产值7700万元。2005年，三大产业收入占到农民人均纯收入的56%，较退耕前提高了l6个百分点。

    志丹、吴起两县，依托石油资源丰富，县级财政稳定增长的优势，根据县情，大力发展草产业、棚栽业、养殖业和小杂粮加工业等产业，并分别出台了一系列鼓励措施，新兴产业优势已经显现。志丹县积极改良草畜品种，扩大紫花苜蓿、沙打旺，高密度玉米等优良饲草种植面积，提高产量，发展白绒山羊、秦川牛等优良育种，强化饲喂、防疫技术手段，全力保证舍饲，县财政列支对养殖户采取扶助的办法，养牛5-49头，每头奖励1000元，50-99头，每头奖励1200元： l00头以上，每头奖励1500元。养羊50-299只，每只奖励50元，300-499只，每只奖80元，500只以上奖100元。目前已兑付奖金1073.07万元，大大地提高了舍饲养殖户的积极性。