李克杰

    3月1日，我国有63部法律法规开始实施。其中《治安管理处罚法》和《娱乐场所管理条例》两部法律法规与百姓日常生活密切相关，它们的实施备受社会关注。实施首日，媒体记者对这两部法律法规实施情况进行“大检查”的结果是，在北京、上海、重庆三大城市都存在不同程度地“打折”现象。

    一是娱乐场所凌晨2点停业有点难；二是安检设施配备不到位；三是对未成年人核查不落实；四是执法部门普遍存在妥协现象，甚至有的地方公开表示本月对违法现象以教育为主，到3月底才严格执法，进行处罚；五是执法者对新法掌握不够，重庆的一些公安派出所领导都公开表示对《治安管理处罚法》“普遍都不甚熟悉”等等，诸多问题，不一而足。（相关报道见3月2日《新京报》、《北京青年报》、《青年报》和《重庆晚报》）

    也许有人认为，新法刚开始实施，无论执法者还是规范对象都有一个“适应期”。执法机关教育宣传优先，是人性化执法方式，值得称道。但笔者认为，上述种种现象都是法律实施“打折”的表现，它表明我国从立法到实施的过程中还存在一些错误观念和仓促不周的做法。

    首先，法律法规仓促“上阵”是实施“打折”根本原因。就拿《娱乐场所管理条例》来说，这部法规为娱乐场所设定了许多新规范，如要求凌晨2点必须停业、对进入娱乐场所的人员实行安检、禁止未成年人进入娱乐场所、娱乐场所不得进入小区、娱乐场所必须配备专业保安、安装透明门窗等，另外还有公务员及其亲属不得参与娱乐场所经营管理等内容。所有这些新规定的严格执行不仅需要一个宣传教育过程，而且更需要一个实际落实和置办过程，有的则需要整体施工才能达标，然而，从条例的公布到正式实施，其间只有两周时间。在两周时间里，要在全国范围内要求包括执法部门和规范对象双方完全做好法规的实施准备，几乎是不可能的。何况，条例的贯彻实施还有进一步明确政策界限的必要，需要实施细则加以配合，而实施细则却并未及时出台，这给执法者带来诸多不便，致使他们不得不妥协行事，法规“打折”也就成为必然。

    其次，法律实施准备不充分，学习宣传教育不力，“以（实）施代教（育）”、“以执（法）代普（法）”现象严重，也是法律实施“打折”重要因素。如果说《娱乐场所管理条例》的实施“打折”是因为仓促上阵，法规实施准备时间过短的话，那么《治安管理处罚法》的“打折”则是因为学习宣传教育不力、准备不充分造成的。重庆一些公安派出所领导说，不要说民警，就是派出所领导对《治安管理处罚法》普遍都不甚熟悉，关于新法实施细节的一些规定，最近才下发到派出所，没有充分的时间贯彻学习。再说，有关《治安管理处罚法》的相应法律文书都正在制作中，民警又如何贸然下结论说某个市民违了法？

    表面上看派出所领导的说法很有道理，但认真分析起来这背后是有问题的。《治安管理处罚法》是2005年8月28日制定并公布的，从公布到实施整整6个月时间，其实这6个月时间就是法律实施的准备时间，虽说不算很长但也不是太短，如果有紧迫感的话，完全可以做好实施的一切准备工作。可结果却是连一些派出所领导都“普遍不甚熟悉”，更遑论普通警察和百姓了。如此糟糕的法律实施准备工作，法律实施岂能不打折？！

    依笔者分析，这背后至少有两个问题需要引起重视，一是法律法规实施前的普法由谁负责，特别是执法机关和执法人员的普法由谁负责，如何进行，有没有制度保障。二是存在以实施代替普法的不良思想倾向，把开始实施的一段时间当成集中普法时间，对执法人员来讲是一边执法一边学习，而对于老百姓来说则是一边执法一边受教育。其实，出现这样的情况并非个例，许多重要法律法规的实施之初都不同程度地存在这类现象，如《道路交通安全法》开始实施时也有类似情况。

    法律实施“打折”严重损害法律的权威和尊严，损害公众对法律的信仰，是对法治的严重伤害。因为这种现象的反复出现会给人们形成一种习惯性认识，认为任何法律法规都会有一个“缓冲期”或“过渡期”，可以正式实施后才进行实施准备。要破除这种不良现象，一方面要实事求是地确实法律法规的施行日期，给执法者和百姓留下足够的实施准备时间，另一方面要建立健全法律法规实施准备制度，用制度保证法律实施准备的及时到位，防止执法机关懒政。